Sondierung Stiftungsuniversität

Das Präsidium erhofft sich durch die Umwandlung in eine Stiftung eine Vereinfachung der Stellenbewirtschaftung und insbesondere eine Beschleunigung von Berufungsverfahren.  Dies ist auch eine durchaus realistische Erwartung, verkennt aber den Fakt, dass inzwischen das Land per Erlass auch „normalen“ Universitäten in diesen Aspekten mehr Autonomie zugesteht. Die TU Braunschweig kann auch jetzt schon den Ruf auf Professuren selbst erteilen. Dies ist per Erlass geregelt und wird auf Beschluss des Senats im Jahr 2024 sogar unbefristet beantragt werden. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung ist fraglich, ob die dargestellte Gefahr des Entzugs dieser Rechte tatsächlich gegeben ist oder ob nicht eher durch das Land weitere Schritte in Richtung größerer Autonomie unternommen werden.

Vor 20 Jahren, als in Niedersachsen die ersten fünf Hochschulen in Stiftungen umgewandelt wurden, war der Wunsch nach mehr Kontrolle über eigene Baumaßnahmen einer der treibenden Faktoren. Aber auch die dafür notwendige Bauherreneigenschaft ist der TU Braunschweig inzwischen per Erlass übertragen. Der Entzug dieser Rechte ist zwar denkbar, wird aber als unwahrscheinlich angesehen, da die mit der Übertragung der Bauherreneigenschaft verbundene Verlagerung von Stellen rückabgewickelt werden müsste. Es ist anzunehmen, dass das Land daran kein Interesse haben dürfte.

Dass bestimmte Verwaltungsprozesse durch eine größere Distanz zum Land vereinfacht werden können und die TU Braunschweig damit effizienter und agiler werden könnte, ist anzunehmen. Es muss jedoch auch berücksichtigt werden, dass nicht immer das Land für die Komplexität und Ineffizienz von Prozessen an der TU Braunschweig verantwortlich ist, sondern dass auch die eigene Organisations- und Führungsstruktur dazu beiträgt. Diese wiederum würde sich durch das Stiftungsmodell nicht ändern. Eine Optimierung von Prozessen ist nicht per se durch die Veränderung einer Gesellschaftsform zu erreichen.

Das Präsidium sieht in der größeren Finanzautonomie einen entscheidenden Vorteil und hofft auf eine Steigerung der Autonomie, mehr Entscheidungsmöglichkeiten und eine verbesserte Planungssicherheit, wobei insbesondere unterjährige Eingriffe des Finanzministeriums vermieden werden sollen. Die Realität zeigt jedoch, dass alle bestehenden Stiftungshochschulen hauptsächlich durch Landesmittel und Drittmittel für Forschung finanziert werden. Die Grundförderung wird in Verhandlungen zwischen dem Land und den Hochschulen festgelegt. Es gibt in diesem Aspekt keinen signifikanten Unterschied in der Finanzierung zwischen Stiftungshochschulen und staatlichen Hochschulen. Zielvereinbarungen, die Rechtsaufsicht durch das Niedersächsische Ministerium für Wissenschaft und Kultur (MWK) sowie die Kontrolle durch den Landesrechnungshof (LRH) reglementieren auch an einer Stiftungshochschule die Verwendung der Mittel. Es ist anzunehmen, dass die verfügbaren Mittel auch weiterhin zu gering sind und keine kostendeckende Finanzierung gewährleisten.

Bisher hat in den letzten 20 Jahren keine der Stiftungsuniversitäten über längere Zeit ein nennenswertes Stiftungsvermögen aufgebaut. Hinzu kommt, dass die TU Braunschweig laut eigener Aussage nicht plant ihre Aktivitäten im Bereich des Einwerbens von Geldern auszuweiten, weshalb davon auszugehen ist, dass die TU Braunschweig auch mittel- und langfristig nicht in der Lage sein würde ein Stiftungsvermögen in erheblichem Umfang zu erwirtschaften. Weiterhin muss berücksichtigt werden, dass die neu gegründete Stiftung durch ihre Selbstverwaltung zusätzliche Kosten erzeugen würde. Die versprochenen und mit den erhofften Zinsgewinnen finanzierten „attraktiveren Rahmenbedingungen für Studierende und Mitarbeitende“ wären also nicht sichergestellt.

Vorteile, die nicht überzeugen

In Niedersachsen sind die ersten und bundesweit inzwischen die meisten Stiftungshochschulen errichtet worden. Die Exzellenzuniversitäten befinden sich aber in den anderen Bundesländern, keine davon ist eine Stiftung.

Exzellensuniversitäten in Deutschland

Die Rechts- und Organisationsform ist also keine Voraussetzung und auch kein Garant dafür, Potential in Forschung und Hochschulbildung auszuschöpfen und agiler, handlungsfähiger und exzellenter zu sein!  Das muss die TU Braunschweig aus sich heraus schaffen oder sie schafft es gar nicht. Qualifizierte, wertgeschätzte und motivierte Mitarbeitende mit guten Arbeitsbedingungen tragen hier wesentlich zu einem Erfolg bei.

Des Weiteren sind die zum Zeitpunkt ihrer Errichtung vorhandenen Alleinstellungsmerkmale der bestehenden Stiftungshochschulen nicht mehr exklusive Eigenschaften von Stiftungshochschulen. Auch andere Hochschulen, inklusive der TU Braunschweig, haben mittlerweile das Berufungsrecht und die Bauherrenfähigkeit. Die geschaffenen Fakten sprechen dagegen, dass diese Rechte wieder entzogen werden. Die Landesregierung will außerdem ein „modernes Hochschulgesetz“ und beschreibt in ihrem Koalitionsvertrag (S. 68): „Nicht nur an den Stiftungsuniversitäten wollen wir die Autonomie durch die Möglichkeit der dauerhaften Übertragung der Bauherreneigenschaft und des Berufungsrechts stärken“. Abgesehen davon ist es natürlich auch möglich, den Stiftungsstatus wieder zu entziehen.

Koalitionsvertrag

Die Bauherrenfähigkeit hat nicht nur Vorteile. Der große Sanierungsstau würde sich bei Stiftungswerdung negativ auf die Bilanz der TU Braunschweig niederschlagen. Das schätzt auch die Hochschulleitung als Risiko ein. Sie hofft, dass das Land hier weiterhin finanziell in der Verantwortung bliebe. Das ist aber nicht selbstverständlich. Der Landesrechnungshof (LRH) regt z.B. in seinem Jahresbericht 2023 (S. 11) an, Hochschulen aus ihren angesparten Rücklagen finanziell mehr an ihren eigenen Bauvorhaben zu beteiligen.

Jahresbericht des LRH 2023

Eine größere Autonomie und mehr Entscheidungsmöglichkeiten im Bereich der Finanzen wird bei den meisten Befürworter:innen als wichtigster Vorteil des Stiftungsmodells angeführt. Stiftungen erhalten weiterhin eine Grundförderung vom Land und es besteht die Möglichkeit, zusätzlich ein Stiftungsvermögen aufzubauen. Rücklagen sollen dazu beitragen, außerdem hofft man auf Zustiftungen von privaten Geldgebern und das Einwerben von Mitteln aus der Wirtschaft.

Die Realität ist, dass sich alle bisher vorhandenen Stiftungshochschulen nach wie vor größtenteils aus Landesmitteln und zu Forschungszwecken eingeworbenen Drittmitteln finanzieren. Bei der Aushandlung der Höhe der Grundförderung macht das Land keinen Unterschied zwischen Stiftungshochschulen oder Hochschulen in staatlicher Trägerschaft. Zielvereinbarungen, die Rechtsaufsicht und die Kontrolle durch den LRH reglementieren die Verwendung der Mittel, die sowieso zu gering und nicht kostendeckend sind. 

Es muss also überhaupt erst einmal Geld übrig sein, das dem Vermögen zugeführt und ggf. anlegt werden kann. Das war bei den existierenden Stiftungshochschulen bisher dauerhaft nicht der Fall. Die globale Minderausgabe, höhere Ausgaben im Energiebereich, der umfangreiche Gebäudesanierungsbedarf und absehbare weitere Mittelkürzungen lassen vermuten, dass das auch in Zukunft nicht anders wird.

Hinzu kommt, dass der LRH die gesetzliche Möglichkeit der Generierung des Stiftungsvermögens als fragwürdig ansieht. Aus seiner Sicht werden hier Steuergelder umgeschichtet und dem Zugriff des Staates entzogen, während es einen „Sanierungsbedarf [und] Investitionsstau in den anderen Bereichen der Landesverwaltung gibt.“ Hohe Stiftungsvermögen könnten von daher höhere Eigenanteile bei Finanzierungsbedarfen und eine Reduzierung der Grundförderung nach sich ziehen.

Jahresbericht des LRH 2016

Auch die Höhe der Zustiftungen und die Einwerbung von zusätzlichen Mitteln blieben bisher weit hinter den Erwartungen zurück. Die Wissenschaftliche Kommission Niedersachsen (WKN) attestiert, dass es „eher unrealistisch“ ist, zu erwarten, dass die Stiftungsuniversitäten durch Zustiftungen von Dritten signifikant Vermögen generieren, da es in Deutschland keine Spendenkultur gibt, wie z.B. in den USA.

Und nicht vergessen werden darf, dass durch die Stiftung selber Kosten entstehen. Nicht unerhebliche, will man den Stiftungsrat mit seinen weitreichenden Kompetenzen so ausstatten, dass er seinen verantwortungsvollen und umfangreichen (Kontroll-)Aufgaben auch wirklich gerecht werden kann.

Der Stiftungsrat ist mit deutlich mehr Befugnissen ausgestattet als der Hochschulrat. Er berät die Hochschule, beschließt über Angelegenheiten der Stiftung von grundsätzlicher Bedeutung und überwacht die Tätigkeit des Präsidiums der Stiftung. Das Präsidium führt die Geschäfte der Stiftung und des Stiftungsrats. Dieser hat keinen eigenen Verwaltungsapparat und ist damit auf Informationsweitergabe von eben dem Präsidium angewiesen, das er eigentlich kontrollieren soll. Eine „zentrale rechtsstaatliche Schwachstelle des Stiftungsmodells“ (Müller-Bromley in Epping, NHG Kommentar § 55 Rn. 70). Auch der LRH bezeichnete den Stiftungsrat als „[das] strukturelle Kardinalproblem des Stiftungsmodells“, weil das notwendige Wissen dort fehlt (außer beim Mitglied des Fachministeriums), um die Rechtsaufsicht angemessen zu übernehmen. Um diesem Problem zu begegnen, wurde 2015 im NHG ein Veto-Recht in Fragen der Rechtsaufsicht für die MWK-Vertretung im Stiftungsrat verankert (§ 60 Abs. 3, Satz 3). Auch dieses kann jedoch nur dann effektiv ausgeübt werden, wenn alle entscheidenden Informationen neutral zur Verfügung gestellt werden. Aus unserer Sicht könnte dies nur ein unabhängiger Verwaltungsapparat gewährleisten. Eine hohe Kostenbelastung wäre die Folge, die durch Einsparungen an anderer Stelle generiert werden müsste.

Des Weiteren tagen die Stiftungsräte nur etwa 2 - 4 Mal im Jahr. Schnellere und schlankere Entscheidungsprozesse als in Trägerschaft des Landes sind also schon aus diesem Grund nicht zu erwarten. Auch die vermeintlich größere Autonomie von Stiftungshochschulen ist durch das weiterhin starke Mitspracherecht des MWK relativiert.

Belegt durch eine Evaluation der WKN soll sich das Modell der Stiftungshochschulen bewährt haben. Dieses positive Urteil ist aber wissenschaftlich sehr in Frage zu stellen. Es wurden ausschließlich die fünf Stiftungshochschulen evaluiert. Ein Vergleich mit den Hochschulen in staatlicher Trägerschaft fand nicht statt. Gründe für Verbesserungen oder Verschlechterungen der Stiftungshochschulen seit 2003 lassen sich deshalb nicht aus ihrem Stiftungsstatus ableiten.

WKN Evaluation des Stiftungsmodells

Des Weiteren ist der Anlass für diese Evaluation beachtenswert. Sie wurde in Auftrag gegeben, weil der Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht 2016 zwei wesentliche Probleme in den fünf nds. Stiftungshochschulen bemängelt hat. Erstens, die Finanzausstattung hat sich nicht nennenswert verbessert durch Zustiftungen, Fundraising, etc. Zweitens wurden grobe Rechtsverstöße festgestellt. Verschiedene Stiftungshochschulen wichen bei der Besoldung von Präsidiumsmitgliedern und Professor:innen von Vorgaben des Ministeriums ab oder missachteten gesetzliche Obergrenzen. Hier wurde das NHG wie oben beschrieben mittlerweile nachjustiert und die Rechtsaufsicht mit einem Vetorecht der ministeriellen Vertretung im Stiftungsrat versehen. Der gewünschten Autonomie, Eigenständigkeit und Gestaltungsfreiheit sind also auch hier Grenzen gesetzt.

Die Umwandlung von einer Landeseinrichtung in eine Stiftungshochschule bedeutet, dass die Beschäftigten das Recht verlieren, den Hauptpersonalrat des MWK zu wählen. Diese Veränderung begrenzt ihre Teilnahme an demokratischen Entscheidungen und schließt sie von der Einigungsstelle aus, die bei Konflikten zwischen Arbeitgeber und Personalrat unterstützt. Dies stellt eine Einschränkung der demokratischen Einflussnahme der Beschäftigten auf die Hochschulpolitik dar.

Die geplante Umwandlung kann auch negative Auswirkungen auf Beamte haben. Bei der Umwandlung der LUH hat das Land Regelungen zur Gleichstellung der Beamtenverhältnisse von der Stiftungsverordnung in die Stiftungssatzung verschoben. Damit entzieht sich das Land seiner Verantwortung, gleiche Bedingungen für Landes- und Stiftungsbeamte zu gewährleisten und überträgt diese Verantwortung auf die Stiftung.

Die Aussage, dass der TV-L weiterhin gilt ist nur teilweise korrekt. Der TV-L kommt laut NHG nur noch „zur Anwendung“ welches rechtlich gesehen eine wesentlich schwächere Form der Tarifbindung ist. Der laut NHG verpflichtend zu gründende Arbeitgeberverband des Landes Niedersachsen für die Stiftungshochschulen wurde bislang, d.h. seit über 20 Jahren, nicht gegründet. Die LUH wollte sich in ihrer Stiftungsverordnung verpflichten, bis zum 31.12.2025 einem vom Land geführten Arbeitgeberverband beizutreten. Dieser Passus wurde aber vom MWK ersatzlos gestrichen. Das lässt vermuten, dass eine unmittelbare Tarifbindung auch weiterhin nicht hergestellt werden soll.

Dem Personalrat stellt sich folgende Frage: Sind betriebsbedingte Kündigungen „seitens der TU“ wirklich rechtssicher ausgeschlossen?

In der Vergangenheit waren betriebsbedingte Kündigungen bei der Umwandlung ausgeschlossen worden. In den Stiftungsverordnungen der 5 niedersächsichen Hochschulen, die zum 1.1.2003 in eine Stiftung überführt wurden, findet sich jeweils ein entsprechender Passus. In der Stiftungsverordnung (ab S. 7 bzw. S. 347) der Leibniz Universität Hannover, welche zum 1.1.2024 in eine Stiftung überführt wurde, wurde jedoch dieser Passus vom MWK ersatzlos gestrichen! Es ist nicht anzunehmen, dass das MWK bei der Umwandlung der TU Braunschweig anders verfahren würde. Betriebsbedingte Kündigungen wären somit möglich gemacht und werden einfacher, je kleiner die jeweilige Einheit ist.

Auch beim Thema Anrechnung von Dienstzeiten ist eine Verschlechterung zu befürchten. Bei der LUH hat das MWK in der Stiftungsverordnung den Absatz gestrichen, der regeln sollte, dass das Land zurückgelegte Zeiten der Beschäftigung anerkennt, als wären sie im unmittelbaren Landesdienst erfolgt. Ebenso wurde die Verpflichtung des Landes gestrichen, sich bei anderen Stiftungen sowie weiteren Stiftungen des öffentlichen Rechts, die aus einer Dienststelle des Landes entstanden sind, dafür einzusetzen, entsprechende Zeiten anzurechnen. Letzteres ist nur noch eine Protokollerklärung.

Nicht mehr Beschäftigte des Landes!

Ab dem Zeitpunkt der Stiftungswerdung endet das Beschäftigungsverhältnis mit dem Land Niedersachsen. Mitarbeitende hätten keine arbeitsrechtlichen Ansprüche mehr gegenüber dem Land und wären dann Beschäftigte der Stiftungsuniversität.

Ein neuer Arbeitsvertrag ist dafür nicht notwendig. Eine persönliche und schriftliche Mitteilung über den Übergang in die Stiftung reicht aus.

Der TV-L findet nur noch Anwendung!

Nach § 58 Abs. 4 NHG fände der TV-L nur noch Anwendung. Das ist rechtlich gesehen keine unmittelbare Tarifbindung.

Der verpflichtend zu gründende Arbeitgeberverband für die Stiftungshochschulen wurde bislang (seit über 20 Jahren!) nicht gegründet. Die Leibniz Universität Hannover (LUH) wollte sich in ihrer Stiftungsverordnung (StiftVO-LUH) verpflichten, bis zum 31.12.2025 einem vom Land geführten Arbeitgeberverband beizutreten. Dieser Passus wurde von der Landesregierung gestrichen. Das lässt vermuten, dass eine unmittelbare Tarifbindung auch weiterhin nicht hergestellt wird.

Betriebsbedingte Kündigungen sind möglich!

In der Vereinbarung zwischen der Niedersächsischen Landesregierung und der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) und dem Marburger Bund zur Errichtung von Stiftungshochschulen verpflichtet sich die Landesregierung, betriebsbedingte Kündigungen in den StiftVO auszuschließen. In der Vergangenheit ist sie dieser Verpflichtung in allen StiftVO nachgekommen. In der StiftVO der LUH, die am 01.01.2024 Stiftung wurde, wurde der entsprechende Passus von der Landesregierung ersatzlos gestrichen! Es ist nicht anzunehmen, dass bei der TU Braunschweig anders verfahren würde.

Vereinbarung zur Errichtung von Stiftungshochschulen

Betriebsbedingte Kündigungen beim Wegfall der Arbeitsplätze sind somit möglich gemacht und werden einfacher, je kleiner die jeweilige Einheit ist.

Bestandsschutz gilt nur für übergeleitete Mitarbeitende!

Ausschließlich die Beschäftigten, die in die Stiftung übergeleitet werden, hätten Bestandsschutz.

Für Beschäftigte, deren Arbeitsverträge erst nach dem Übergang geschlossen werden, sei es wegen Vertragsverlängerung, Wieder- oder Neueinstellung, gilt das nicht.

Eine Dienstvereinbarung, die laut Wunsch des aktuellen Präsidiums hier Abhilfe schaffen soll, steht rechtlich auf sehr wackligen Füßen. Sie kann nach § 78 Abs. 4 NPersVG mit einer Frist von vier Monaten gekündigt werden.

Auch in der Vereinbarung zwischen ver.di und dem Land Niedersachen konnte hier nichts besseres erreicht werden. Neuen Beschäftigten – und dazu gehören auch befristet Beschäftigte bei Vertragsverlängerungen – werden diese Rechte nur über eine Willenserklärung in einer nicht-bindenden Protokollerklärung („Die Nieders. Landesregierung sichert zu, sich gegenüber den Stiftungen dafür einzusetzen, dass …“) zugestanden.

Auf Initiative ihres Personalrats wollte die LUH in ihrer StiftVO wenigstens für die in die Stiftung überführten Mitarbeitenden absichern, dass eine Unterbrechung ihres Arbeitsverhältnisses von höchstens zwei Monaten unschädlich ist. Diese sinnvolle Regelung -an Hochschulen (auch an der TU Braunschweig) gibt es sehr häufig kurze Unterbrechungen, weil Vertragsverlängerungen wegen Finanzierungslücken oder auch wegen Krankheit und Überlastung der Bearbeitenden nicht rechtzeitig eingereicht werden- wurde von der Landesregierung gestrichen.

Ein Widerspruch zum Wechsel in die Stiftung ist nicht vorgesehen!

Verschiedene Urteile des Bundesarbeitsgerichts bestätigen die Aussage auf der Website zur Stiftungsuniversität. Ein individueller Widerspruch von Arbeitnehmenden gegen den Übergang ihrer Arbeitsverhältnisse ist rechtlich nicht vorgesehen ist, da es sich nicht um einen privatrechtlichen Betriebsübergang handelt, sondern um eine öffentlich-rechtliche Überführung im Rahmen eines Landesgesetzes.

Die Vereinbarung zwischen ver.di und dem Land Niedersachsen räumt aber allen zum Zeitpunkt der Stiftungswerdung vom Land übernommenen Beschäftigten, deren Arbeitsverträge ununterbrochen weiterlaufen, das Recht ein, auf Antrag wieder Beschäftigte des Landes zu werden. Allerdings nur dann, wenn entweder die Stiftung ihren Verpflichtungen nach NHG, der Vereinbarung mit ver.di oder der Stiftungsverordnung nicht nachkommt oder wenn diese zu Ungunsten der Beschäftigten geändert werden.

Theoretisch haben alle bisher bestehenden Stiftungshochschulen und das Land Niedersachsen diesen Tatbestand erfüllt, weil der vorgeschriebene Arbeitgeberverband nicht gegründet wurde. In der Praxis sind jedoch keine Fälle bekannt, in denen Beschäftigte versucht haben, dieses Recht in Anspruch zu nehmen und ggf. einzuklagen.

Keine Mitbestimmungsrechte auf Landesebene!

Der Hauptpersonalrat (HPR) am Ministerium für Wissenschaft und Kultur des Landes Niedersachsen ist zuständig für alle Dienststellen des Landes, die dem Ministerium zugeordnet sind. Stiftungshochschulen gehören nicht dazu. Damit verlören die Mitarbeitenden der TU Braunschweig das Recht, den HPR des MWK ggf. mit Vertreter:innen der TU zu wählen oder sich selbst zur Wahl zu stellen. Stiftungsbeschäftigte sind somit von der demokratischen Einflussnahme auf die Politik des Hauptpersonalrats und damit indirekt auch auf das MWK abgehängt.

Auch die dort angesiedelte Einigungsstelle, ein wichtiges Schlichtungsorgan bei Problemen zwischen Arbeitgeberin und Personalrat, ist nicht mehr zuständig.

Die Personalräte der Stiftungshochschulen dürfen lediglich Mitglieder in die Landeshochschulpersonalrätekonferenz (LHPRK) entsenden. Dieses Gremium hat kein gesetzlich geregeltes Mitbestimmungsrecht, die Beschlüsse keinen rechtlich bindenden Status.